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LE ATTRIBUZIONI AFFERENTI ALLA FUNZIONE LEGISLATIVA:VETO SOSPENSIVO E PROMULGAZIONE

L’art. 73 attribuisce al Presidente della Repubblica la promulgazione delle leggi approvate dalle Camere, mentre l’art. 74 gli consente, prima di promulgare, il rinvio della legge alle Camere per chiedere una nuova deliberazione.

Si tratta di due attribuzioni che, pur esterne all’esercizio della funzione legislativa, sono afferenti a quest’ultima nel senso che gli atti relativi si inseriscono, l’uno, il rinvio della legge in via eventuale, l’altra, la promulgazione(1), in modo necessario nel procedimento legislativo, cioè nella sequenza di atti costituzionali preordinati all’integrazione della fattispecie legislativa.

Nell’ordinamento statutario, caratteristico di una monarchia costituzionale, «il potere legislativo (era come recitava l’art. 3 St.) collettivamente esercitato dal Re e da due Camere», specificandosi (art.7) che «il Re solo sanziona le leggi e le promulga(2)».

La promulgazione si distingue dalla sanzione (attribuita al Re dallo stato Albertino) perché la sanzione si concretava in una vera e propria approvazione regia della proposta di legge (di modo che la legge non era perfetta se non riceveva l’approvazione, oltre che delle due Camere, anche del Re, che costituiva un terzo organo legislativo(3)).

Ma nell’ordinamento della Costituzione repubblicana, in cui la funzione legislativa è esercitata collettivamente soltanto dalle due Camere (art. 70), come organo direttamente e pluralisticamente rappresentativo della sovranità popolare è scomparsa ogni con titolarità del Capo dello Stato nell’esercizio della funzione legislativa, sicché le due attribuzioni in esame, del rinvio e della promulgazione della legge, si pongono con tutta evidenza fuori nella fase percettiva o costitutiva del procedimento legislativo, collocandosi nella fase terminale del procedimento destinata all’integrazione dell’efficacia della legge.

Tale collocazione sistematica vale logicamente per tutte le figure di atti legislativi (legge ordinaria e leggi costituzionali) così come, mutatis mutandis(4), vale per le leggi regionali.

La legge approvata da ambedue le Camere è trasmessa, a cura del Presidente della Camera che la ha approvata per ultima, al Presidente della Repubblica per la promulgazione.

La promulgazione, assieme alla pubblicazione(5), costituisce l’ultima fase del procedimento di formazione della legge, quella integrativa dell’efficacia.

L’esclusione del Presidente della Repubblica da ogni titolarità della funzione legislativa e, conseguentemente, la previsione del suo intervento (eventuale, con rinvio della legge, necessario per la promulgazione) entro la fase terminale o integrativa dell’efficacia del procedimento, non autorizza una configurazione riduttiva del ruolo del Presidente della Repubblica, rispetto a quello che era il ruolo del Re, in ordine al prodursi della fattispecie legislativa ed al dispiegarsi dei suoi effetti.

Al contrario, questo nuovo assetto dato dalla Costituzione repubblicana all’intervento del Capo dello Stato nel procedimento legislativo(6), modulandone e graduandone l’incidenza attraverso queste due attribuzioni, ne esalta e potenzia la funzione di controllo e di garanzia per la tutela di quei valori di unità, integrità ed indipendenza dell’ordinamento repubblicano, nell’ambito interno ed esterno dei quali il Presidente porta costituzionalmente la responsabilità (art. 90(7)).

Quale organo competente alla promulgazione di tutte le leggi dello Stato il Presidente della Repubblica si trova in una posizione privilegiata per controllare, in via preventiva e nella specifica forma della richiesta di riesame, gli atti di esercizio della ordinaria funzione legislativa: l’art. 74 specifica che, entro il termine previsto per la promulgazione, il Presidente può rinviare la legge alle Camere richiedendo con messaggio motivato una nuova deliberazione della legge, cioè la riconfermino nella sua identità, il Presidente sarà tenuto alla promulgazione ed ex art.87 può inviare messaggi alle Camere.

Nella ratio originaria il potere di messaggio alle Camere(8), quale espressione ed esternazione formale del pensiero del Capo dello Stato, doveva consentire al Presidente della Repubblica di richiamare l’attenzione del Parlamento su di un atto o una questione di particolare rilevanza per il paese.

Il messaggio deve essere trasmesso alle Camere, ma non può essere illustrato dal Presidente della Repubblica.

Si tratta di una forma di raccordo tra il Capo dello Stato e le Camere in graduale disuso, anche a causa della sua limitata efficacia, non sussistendo alcun obbligo di discussione dello stesso da parte del Parlamento.

Inoltre, sotto il profilo dei contenuti si dubita che possa contenere proposte di politica legislativa, avere un carattere “propositivo” essendo il Presidente della Repubblica un organo di controllo e di stimolo, più che di Governo.

Il messaggio di rinvio di una legge(9) al Parlamento consiste nell’esigenza che il Presidente espliciti ed argomenti le ragioni dell’eventuale rinvio, precisando con chiarezza se esse attengono a motivi di legittimità costituzionale o ragioni di mera opportunità. Una motivazione argomentata e esaustiva consente al Parlamento di valutare se aderire alla posizione del Presidente della Repubblica ovvero se confermare, con una nuova deliberazione, le precedenti scelte(10).

La richiesta di riesame(11) deve essere formalizzata in messaggio motivato, che illustri i profili ritenuti viziati dal Presidente, in modo che le Camere possano porvi rimedio modificando la legge, ovvero, se il vizio appare insanabile, si astengono dal riapprovarla; le Camere ricevono il messaggio, ed il procedimento di riesame ha inizio presso quella camera che in precedenza aveva approvato per prima la legge(12):

Il messaggio è trasmesso alla commissione competente, e da quel momento oggetto della attività torna ad essere la legge, considerata procedimentalmente come un progetto di legge che deve essere (riesaminato) secondo il procedimento ordinario.

Il messaggio rappresenta quindi la causa ma non l’oggetto del riesame.

La promulgazione delle leggi deve avvenire entro un mese dall’approvazione (salvo che, in caso di urgenza, le Camere stabiliscono un termine inferiore) e consiste in un decreto del Presidente della Repubblica.

Mediante la promulgazione il Presidente della Repubblica :

a) attesta che le legge è stata approvata dalle due Camere («la Camera dei Deputati ed il Senato della Repubblica hanno approvato»);

b) dichiara la sua volontà di promulgare la legge («il presidente della Repubblica promulga la seguente legge» segue il testo della legge);

c) ordina la pubblicazione della legge e vi appone la clausola esecutiva («la presente legge, munita del sigillo dello Stato, sarà inserita nella Raccolta Ufficiale degli atti normativi della Repubblica Italiana. E’ fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e di farla osservare come legge dello Stato»).

La pubblicità delle ragioni del rinvio, propria del messaggio, elemento essenziale dell’atto presidenziale di rinvio, coinvolge indirettamente anche tutti gli altri soggetti interessati al provvedimento legislativo.

Il Governo è informato in via preventiva del rinvio, dovendo il Ministro competente controfirmare l’atto(13).

L’art. 74 prevede un controllo con effetto sospensivo dell’atto legislativo(14).

La tipologia di questo controllo ha assunto una rilevanza fondamentale perché delinea una specifica relazione tra il Presidente della Repubblica e le Camere in ordine alla funzione a queste istituzionalmente attribuita alla Costituzione (funzione legislativa).

Il potere di rinvio di una legge non va riconosciuto nei termini di una contrapposizione tra il Presidente è, e resta, estraneo; il Presidente esercita un controllo, in via preventiva, su gli atti di esercizio di tale funzione, e può manifestare le sue obiezioni e segnalare i vizi di tali atti: gli effetti immediati e diretti del controllo negativo sono di tipo sospensivo, e ciò corrisponde ad una tipologia della funzione di controllo.

Questa attribuzione della promulgazione conserva al Presidente della Repubblica, in quanto Capo dello Stato, e per l’attitudine rappresentativa dello Stato nella sua unità che è intrinseca a quale qualità dell’organo, la competenza ad attestare solennemente a tutti i soggetti dell’ordinamento la volontà-deliberazione degli organi costituzionali titolari della funzione legislativa.

Le Camere possono stabilire un diverso termine per la promulgazione delle leggi delle quali abbiano dichiarato, a maggioranza assoluta, l’urgenza (art. 7 2° co., Cost.(15)) .

La promulgazione si descrive comunemente quale atto dovuto, cioè vincolato nel suo esercizio.

 

Salvatore Dott. Carlone

 

 

(1) Nell'ordinamento italiano la promulgazione delle leggi (eccetto le leggi regionali) è effettuata dal Presidente della Repubblica con una formula prevista dall'art.1 del T.U. 28 dicembre 1985 suddivisa dalla dottrina in tre parti: riconoscimento dell'approvazione parlamentare, dichiarazione di promulgazione da parte del Presidente e ordine per chiunque di rispettare la legge appena entrata in vigore.Compito di questa fase dell'iter legis è l'attestazione dell'esistenza di una legge, venuta ad essere con procedimento corretto e necessario, oltre che una funzione intimatoria nei confronti dei soggetti cui la legge stessa è rivolta.

(2)Digesto delle Discipline Pubblicistiche vol. XI UTET 1996


(3)Martines, Diritto Costituzionale, Giuffrè Editore p. 348

(4)Mutatis mutandis è un'espressione latina che significa «cambiate le cose che debbono essere cambiate».

L'espressione si usa quando si paragonano due situazioni che a prima vista possono sembrare assai diverse, per mettere in evidenza una sostanziale identità sui punti ritenuti fondamentali nella discussione, al di là di differenze in aspetti ritenuti accessori. In inglese, questa espressione è spesso usata in economia, filosofia e diritto.

(5) In diritto, la pubblicazione della legge è la fase conclusiva del processo di produzione di una legge (o di una norma di pari rango, come l'atto avente forza di legge); essa, seguendo la promulgazione, conclude lo iter legis ordinario.

Il termine iter legis è il corrispettivo latino dell'italiano procedimento legislativo e definisce il procedimento formale


(6)Il termine iter legis è il corrispettivo latino dell'italiano procedimento legislativo e definisce il procedimento formale che porta all'approvazione di una legge. In Italia il procedimento legislativo statale per le leggi ordinarie è disciplinato nella parte II della Costituzione al titolo I, sez II dagli artt. 71-74 della Costituzione e dai regolamenti parlamentari. Camera dei deputati – Servizio studi (a cura di), Manuale della legislazione, 2 volumi, Roma, 2003.

(7)La controfirma, oltre a garantire l’irresponsabilità del Capo dello Stato sancita dall’art. 90 Cost., riveste anche una funzione di duplice controllo (Mortati, Barile-Cheli-Grassi):

- per gli atti sostanzialmente presidenziali (messaggi alle Camere, nomina dei cinque senatori a vita, formazione del Governo etc.), la controfirma riveste la funzione di controllo dell’esecutivo sulla validità dell’atto emesso dal Capo dello Stato;

- per gli atti sostanzialmente ministeriali (decreti legge, decreti legislativi, disegni di legge da presentare al Parlamento, promulgazione delle leggi etc.), l’iniziativa è dell’organo esecutivo che, però, necessita della controfirma del Presidente affinché ne controlli la legittimità.

(8)può inviare messaggi alle Camere (cd. potere di esternazione), al fine di richiamare l’attenzione del Parlamento su questioni delicate o addirittura pericolose per la vita della Nazione. I messaggi alle Camere devono essere redatti per iscritto e controfirmati dal Presidente del Consiglio dei Ministri.

Le esternazioni del Presidente della Repubblica possono anche essere rivolte direttamente al popolo; si tratta, però, di esternazioni atipiche ad esempio, il messaggio di fine anno trasmesso da tutte le reti nazionali, pubbliche e private, in diretta dal Quirinale);


(9)Il rinvio presidenziale delle leggi discende storicamente dal veto legislativo, strumento tipico dell'intervento del Capo dello Stato nel procedimento legislativo, nel quadro dell'ordinamento repubblicano (come la sanzione lo è per quanto riguarda il monarca). Di qui la tradizionale denominazione di «veto sospensivo», che non appare per altro idonea a descrivere l'istituto in questione, in tutte le sue peculiarità.

(10)L’organizzazione costituzionale dello Stato

(11)il potere di richiedere al Parlamento il riesame delle leggi approvate, prima della loro promulgazione. Diversi emendamenti proponevano infatti di introdurre la previsione che l'opposizione del Presidente della Repubblica potesse essere superata solo con una seconda approvazione a maggioranza qualificata. Veniva in tal modo configurato, sia pure in forma attenuata, un sistema di "veto" presidenziale all'esercizio della potestà legislativa del Parlamento, analogamente a quanto avviene in altri paesi, specialmente a regime presidenziale.

(12)Mortati, Istituzione di Diritto Pubblico; Padova 1980 p. 342


(13)La controfirma ministeriale è un istituto contenuto ad art. 89 Cost. che negli atti Presidenziali determina l'attribuzione della responsabilità politica al Ministro.

(14)La circostanza che l'art. 74 Cost. preveda l'obbligo di motivazione per il rinvio della legge apre il problema di definire quali possano essere tali motivi; problema che è stato variamente risolto in dottrina affermandosi che il rinvio può essere esercitato per motivi di legittimità o di merito, come sostiene la maggior parte degli autori; altri (tra cui Guarino, Martines, Paladin) sostengono che tale rinvio può essere esercitato per motivi di legittimità e merito costituzionale; infine, c'è chi sostiene che tale rinvio può essere esercitato solo per motivi di legittimità. Appare evidente come gli Autori siano concordi nell'ammettere il potere di rinvio per motivi di legittimità; le divergenze si riscontrano sulla possibilità del rinvio per motivi di merito e sull'eventuale misura di un rinvio così motivato.


(15)Non sembra avere fondamento la tesi delineata da alcuni autori, secondo cui il potere di rinvio verrebbe ad essere compromesso e neutralizzato dalla dichiarazione d'urgenza deliberata dalle Camere a norma del secondo comma dell'art.73 Cost. Infatti, come sostiene la dottrina dominante, la dichiarazione d'urgenza si limita stabilire un termine più breve rispetto a quell'ordinario previsto per la promulgazione delle leggi; sarebbe davvero eccessivo dedurne, nel silenzio della norma, un effetto tanto grave che turberebbe l'ordine dei rapporti tra i poteri, voluto dalla Costituzione, privando il Presidente della potestà generale del controllo sulle leggi in forza di un atto del Parlamento, cioè dell'organo sulla cui attività il controllo deve essere effettuato. L'art. 74 Cost. pone un termine entro il quale deve essere esercitato il potere di rinvio: prima della promulgazione. Il dovere che deve essere adempiuto comporta che il rinvio sia esercitato o entro il termine stabilito in via generale dalla Costituzione o in via particolare dal Parlamento.

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